Do passado ao presente : a pobreza como sinal de subdesenvolvimento, problema político e questão individual

Este artigo discute as transformações nas formas de designar a pobreza e as desigualdades sociais nas propostas de intervenção estatal presentes nos planos de desenvolvimento elaborados pelo governo federal brasileiro. Os planos analisados compreendem os períodos do regime miltar (1964-1985) e do primeiro mandato civil após a transição para a democracia (1985-1990)...

... A análise evidencia uma tendência de autonomização dos problemas sociais, tidos no início do período estudado como sinais do subdesenvolvimento e, com o enfraquecimento do discurso desenvolvimentista, passando a figurar como questões específicas, a serem definidas e enfrentadas como problema político, e não derivado de processos econômicos. A discussão se encerra com o lançamento de uma hipótese a respeito de uma nova reconceituação da pobreza, a partir da consideração da continuidade e exacerbação da tendência de autonomização e de elementos do contexto brasileiro mais recente. Tal hipótese aponta para a definição da pobreza como resultado de combinações de características individuais, em detrimento do caráter social do problema, dando-se o mesmo com as políticas propostas para seu enfrentamento.

Palavras chaves : Pobreza; Desenvolvimento; Democratização; Políticas sociais.

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Márcia Pereira Cunha

Doutoranda em Sociologia

Universidade de São Paulo

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« Do passado ao presente :
a pobreza como sinal de subdesenvolvimento,
problema político e questão individual »

 

 

Introdução

          No Brasil, a década de 1930 marca o início de uma época de grandes transformações. Entre elas está o debate sobre o desenvolvimento nacional por meio da implementação de um parque industrial. Este debate teve seu auge nas décadas de 1940-50 (Bielshowsky 2000), estendendo-se até os anos de 1960-70, após o que entrou em declínio. Durante todos esses anos, a pertinência do planejamento da economia pelo Estado foi ponto de discussão entre as várias correntes de economistas. No período abordado neste artigo, os defensores do planejamento já haviam chegado ao poder, elaborando, assim, planos que refletiam a política econômica dos governos, além de orientações e metas de gestão, de forma mais ampla. Sendo assim, embora esses planos sejam comumente analisados por pesquisadores interessados nos processos de desenvolvimento mais detidamente econômicos, eles também oferecem nova perspectiva a respeito das noções de pobreza e desigualdade subjacentes às políticas adotadas e, conseqüentemente, das formas apresentadas como legítimas para seu enfrentamento.

A discussão está organizada com base nas transformações, observadas a cada plano, de definição e proposição de medidas relativas aos problemas da pobreza e desigualdades sociais. Para cada período identificado, foram selecionados dois planos(1). Em relação aos anos entre 1964 e 1979 (seção II deste artigo), serão analisados o Programa de Ação Econômica do Governo/ 1964-1967 (PAEG) e o II Plano de Desenvolvimento Econômico/ 1975-1979 (II PND) e as respectivas formulações dos problemas sociais como sinais do subdesenvolvimento econômico e social do país. Em seguida, na seção III, o período analisado vai de 1980 a 1990, anos que correspondem aos últimos do regime militar (que teve fim em 1985) e ao primeiro regime civil. Os Planos produzidos neste período foram o III Plano Nacional de Desenvolvimento/ 1980-1985 (III PND) e o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República/ 1986-1989 (I PND-NR). Neles, a pobreza e a desigualdade têm seu caráter social afirmado, colocando em tela o tema das escolhas e decisões políticas pelo Estado para sua resolução.A seção IV analisa o tratamento dos problemas sociais a partir da década de 1990 na perspectiva da continuidade do reconhecimento da importância das políticas sociais do período anterior, chegando, entretanto, a uma reconceituação que se caracteriza pela autonomização de tais problemas dos processos sociais e políticos. Ou seja, a hipótese é de que a pobreza e a desigualdade vêm sendo tematizadas pelas políticas dos últimos anos como resultados de características individuais e, assim, gerando ações que colocam seu enfrentamento alheio a decisões de governos ou disputas entre grupos sociais.

A observação dessas transformações, acreditamos, contribui para as tentativas de compreensão dos significados das políticas sociais atuais, bem como dos termos em que são discutidas e encaminhadas em seus contextos específicos.

 

I. Pobreza como subdesenvolvimento

          Os documentos que registram a programação da política econômica do regime militar apresentam a definição dos problemas da pobreza e da desigualdade social como expressão do subdesenvolvimento cuja superação estava intimamente relacionada com os destinos da industrialização do país. Esta, em contraposição, síntese e expressão de desenvolvimento. A leitura dos dois planos escolhidos para a discussão deste período, o Programa de Ação Econômica do Governo/ 1964-1967 (PAEG) e o II Plano de Desenvolvimento Econômico/ 1975-1979 (II PND) permite observar esse enquadramento.

O PAEG foi o primeiro documento de planejamento econômico após o golpe militar, ocorrido em 31 de março de 1964. Nele, as menções ao que se pode entender como desigualdades sociais aparecem sob a denominação de « desequilíbrios » : desequilíbrios regionais e desequilíbrios setoriais. A noção de desequilíbrios regionais refere-se a diferentes estágios, entre regiões do país, dentro do processo de industrialização. Os estados ou regiões em adiantado estágio de desenvolvimento industrial são designados como estados e regiões modernos. Os demais, atrasados. O mesmo raciocínio vale para setores da economia: os setores avançados eram aqueles com grau de industrialização considerado razoável enquanto setores com industrialização incipiente, atrasados. Esses desequilíbrios, segundo o PAEG, geram « tensões sociais » que seriam atenuadas pela « melhoria das condições de vida » (PAEG 1964, 15). Esta melhoria consistia em um dos cinco objetivos da política econômica do governo colocados pelo documento.

Os também chamados « desníveis » econômicos setoriais e regionais, tendo suas causas identificadas no curso do processo de industrialização eram objeto, portanto, de uma « política de produtividade social », composta por quatro eixos: política salarial, política educacional, política habitacional e política agrária. O conteúdo dessas políticas justifica a designação « produtividade social ». O objetivo de melhoria das condições de vida reunia políticas que visavam apoiar, nos termos do programa, « os trabalhadores » ou « as classes menos favorecidas » para ampliar sua capacidade de aumentar seus rendimentos. Assim, a política salarial foi definida como forma de garantir a « participação dos trabalhadores nos benefícios do desenvolvimento econômico », ainda que sempre sujeita à condição de preservação da política de controle da inflação. A política educacional indicava o objetivo de ampliar o acesso à educação nos níveis elementar, médio e superior, mas também de « ajustar a composição do ensino às necessidades técnicas e culturais da sociedade moderna ». A política habitacional visava facilitar a aquisição de moradias, mas também tinha o objetivo de absorver mão-de-obra, especialmente a menos qualificada. Finalmente, a política agrária, com objetivos de aumento de produtividade e « melhorias nas condições de emprego no setor rural », colocava em pauta o tema da reforma agrária (PAEG 1964, 16).

Complementando esse conjunto de políticas, a última parte do documento, intitulada « Desenvolvimento social e valorização regional » (PAEG 1964, 211) acrescentava as políticas de saúde e saneamento e a de previdência social, que se assemelhavam às anteriores no tratamento de problemas sociais a partir das necessidades do processo de industrialização. O caso da política previdenciária poderia ser visto como ligeira exceção na medida em que trazia amplo espectro de críticas ao que foi apresentado como descompasso entre suas obrigações e os recursos públicos disponíveis para cumpri-las. Citando, inclusive, o período de 1962/1963 como momento de agravamento do problema em função do equívoco de extensão do seguro e assistência social à população do campo, o documento traz propostas igualmente amplas de reforma, em que é defendida, entre outras coisas, a transferência de atribuições da previdência para outras instituições, tanto públicas quanto patronais. Ainda que importante, explorar a análise desta porção mais especifica do plano significaria demasiado desvio do foco da discussão. Para os propósitos deste artigo, importa registrar que tomadas em conjunto, essas políticas propostas e os diagnósticos que as acompanham constroem o espectro através do qual as desigualdades sociais foram tematizadas, neste período, como resultados de processos econômicos.

Essas políticas têm, cada uma a seu modo, relação com as questões colocadas em pauta pelos movimentos em favor das reformas de base a que nos referimos há pouco. A reforma agrária e a ampliação da oferta educacional pelo governo eram temas colocados pelas mobilizações populares (urbanas e no campo) no momento que antecedeu o golpe de 1964. A política salarial, por sua vez, vinha ao encontro dos crescentes debates a respeito da necessidade de uma política de distribuição de renda. Valladares chama atenção para a introdução da variável renda na definição da pobreza, na década de 1960, pelo Banco Mundial e sua adoção como critério de definição de políticas sociais pela « tecnocracia já instalada em Brasília » (Valladares 1991, 99). A política habitacional, tida por Draibe (1994, 276) como uma inovação do período em termos de políticas sociais(2), foi descrita pelo ministro Roberto Campos, ao lado da política agrária, como tendo

« Efeito econômico (dar emprego), social (o de calmante de tensões) e um efeito cosmético, destinado a melhorar quer a imagem interna do novo regime junto às massas, perturbadas por um sentimento de orfandade e de sebastianismo em relação aos líderes que as nutriam de promessas demagógicas, quer a imagem externa do regime, caracterizada pela falsa visão existente em alguns países, de que a presente revolução teria sido uma revolução de direita, a ser pendularmente seguida por uma reação de esquerda » (Campos 1994, 1358 – grifos do autor).

Trata-se, portanto, de uma desigualdade social que, de um lado, estaria prestes a ser superada pela modernização do país. De outro, definida a partir desse processo tornava-se, ao mesmo, potencial obstáculo para seu sucesso e por isso medidas de melhoria de condições de vida estavam submetidas a interesses mais amplos de continuidade do processo. Algo como « sacrifícios necessários », como identificado por Cardoso (1975) na ideologia desenvolvimentista das décadas de 1950 e 1960. Com essa noção, produzia-se a idéia de que o desenvolvimento consistia numa promessa de futuro que justificaria os sacrifícios do presente. Tais esforços seriam recompensados quando o país atingisse o patamar de modernidade almejado. Cabe registrar, por fim, que as propostas de ação do governo sobre as manifestações concretas de subdesenvolvimento referiam-se aos trabalhadores e classes menos favorecidas, não havendo menção a parcelas da população excluídas do processo produtivo. Exceção da referência implícita existente na proposição de garantia de empregos. A parcela da população que não fosse potencialmente absorvida na política de emprego seria, provavelmente, objeto da híbrida e amorfa “área social”, em que se encontravam agentes da filantropia privada, religiosa e de órgãos públicos de assistência de recente formação(3) (Cunha 2005).

No segundo documento da época selecionado para esta discussão, o II PND, é possível observar a manutenção de elementos presentes no PAEG, ao lado de algumas transformações. Primeiramente, o cenário histórico havia se modificado consideravelmente. A análise a respeito do êxito obtido pelo PAEG varia conforme a fonte consultada, mas não é controverso o diagnóstico de que a política de arrocho salarial do governo e o modelo de desenvolvimento característico desse período agravaram a desigualdade social, mesmo no período de mais alto crescimento do país (1968-1973), conhecido como « milagre econômico » (ABRANCHES, 1985). Elaborado em momento mais próximo do início do declínio do regime militar, muitas de suas passagens soam como justificativas para determinadas medidas contidas no Plano, apresentadas, não raro, como difíceis escolhas a serem feitas. Diferentemente do PAEG, ele é mais discursivo, traz ressalvas, fala em hipóteses e estabelece metas ao lado de condições de contexto necessárias para alcançá-las. A crise do petróleo é mencionada explicitamente e a discussão em torno de políticas energéticas e estratégias de preservação de fontes naturais reforçam um tom mais incerto que aquele presente no PAEG. Assim sendo, a afirmação dos avanços econômicos e sociais alcançados pelo chamado Governo da Revolução acabou por tornar-se elemento indispensável no discurso oficial, mas ressalvas do tipo ainda-há-muito-a-fazer reforçavam a sugestão de agravamento das desigualdades observadas no período. O que o II PND trouxe, nesse aspecto, foi a menção nitidamente mais freqüente ao « social » (Augusto 1989, 4), o que fornece um parâmetro para a percepção das continuidades e distinções do II PND em relação ao PAEG. As noções de renda, emprego e condições de vida continuam centrais na forma como problemas sociais são apontados e, também como no documento anterior, fazem a conexão entre eles e o processo de industrialização do país. A política de emprego aparece atrelada à política salarial com objetivo de elevação de renda, mas agora com a novidade da necessidade de eliminar também o subemprego, categoria que não existia no PAEG e sugere complexificação do cenário de desigualdades. O conteúdo de qualificação da mão-de-obra também é mantido e explicitado pela « Política de Valorização de Recursos Humanos » (II PND 1974, 72), cujos itens retomam temas do PAEG, como educação, saúde e saneamento, acrescidos de nutrição e treinamento profissional e “Política de Integração Social”, relativos a renda, poupança e patrimônio do trabalhador, ampliação da previdência social e da legislação trabalhista, além de melhoria da estrutura de serviços públicos. Um item inexistente no PAEG, mas de menor importância para nossa discussão é a « Política de Defesa do Consumidor », voltada para defesa de preços justos e de qualidade dos produtos comercializados (II PND 1974, 72).

Se essas políticas mantinham a discussão dos problemas sociais na perspectiva da manutenção dos níveis de vida de trabalhadores, o documento foi pontuado, também pela admissão da hipótese de que, na ineficiência desses mecanismos atrelados aos processos econômicos, o governo lançaria mão de uma « política social » (II PND 1974, 16). Essa política social aparece menos em termos de proposição de mecanismos e ações – como nos itens de continuidade das políticas colocadas no PAEG citados acima – e mais como expressão de duas características gerais do Plano: a primeira relativa a uma espécie de pulverização das áreas de atenção e a segunda relativa ao significado da existência de uma política social. No que se refere à pulverização, ela é perceptível na pauta de ações montada a partir das políticas citadas, especialmente as de « Valorização de Recursos Humanos » e de « Integração Social ». O âmbito da intervenção é mais detalhado, gerando assim, uma multiplicidade de áreas de intervenção e, conseqüentemente, de alvos a serem atingidos. Do ponto de vista do significado da proposição de uma política social, o II PND afirma que « para atender a esses objetivos, será executada, no próximo estágio, política social articulada, que não constitua simples conseqüência da política econômica, mas objetivo próprio » (II PND 1974, 71).

O objetivo ao qual se faz referência é o de « redução substancial da « pobreza absoluta », ou seja, do contingente de famílias com nível de renda abaixo do mínimo admissível quanto a alimentação, saúde, educação, habitação » (II PND 1974, 71). A menção à pobreza – neste trecho « absoluta » e em outros como « bolsões de pobreza » (II PND 1974, 71) - além de uma novidade em relação ao PAEG, corrobora com a afirmação de objetivos específicos da política social: trata-se de uma distinção entre as questões sociais e as questões econômicas. Essa separação fica mais evidente no tratamento, pelo Plano, da política agrária. Tratada como item específico no II PND, as discussões acerca da reforma agrária e da melhoria das condições sociais no campo são tratadas separadamente, diferentemente do que se observa no PAEG. No documento de 1964, argumentava-se que existia uma noção tradicional de reforma agrária, cujo foco estava na reestruturação da estrutura fundiária. A reforma agrária brasileira não deveria limitar-se a essa noção, prossegue o texto, devendo buscar, ao contrário, uma reforma adequada às características da situação rural nacional. Assim, a reforma proposta no documento deveria incorporar « elevado conteúdo de política agrícola, traduzido em medidas tais como educação, novos esquemas de tributação de terra, organização cooperativa e melhoria do sistema de crédito rural » (PAEG 1964, 106). No documento de 1974, diferentemente, a reforma agrária é discutida como um item da « Estratégia Agropecuária » e menciona, exclusivamente, as « distorções no sistema de propriedade fundiária » (II PND 1974, 44). Em item separado, o último da mesma estratégia agrária, está a « Estratégia social para o setor rural », referente à proteção do pequeno produtor e trabalhadores rurais, tanto por meio do aumento de renda, quanto por meio das garantias da lei trabalhista, da previdência e da assistência social.

O que se insinua ainda de forma incipiente no II PND é uma tendência de autonomização dos problemas sociais, de identificação mais circunspecta de suas formas, por sua vez, mais agudas e explícitas na realidade. Embora não estejamos considerando as reais ações executadas pelos governos responsáveis por cada um dos planos, vale assinalar a análise de Draibe (1994), segundo a qual o II PND sinaliza uma mudança na intervenção estatal na área social, nesse período, dado o aumento de recursos destinados a áreas como educação, saúde e previdência. De qualquer maneira, os « desequilíbrios sociais » passaram a ser designados pela forma mais explícita de « pobreza » e surgiu a necessidade de considerar mais formas de enfrentar esse problema construindo, assim, uma noção igualmente mais complexa. Era uma enunciação ainda híbrida, em que se entrelaçavam o reconhecimento do agravamento da pobreza ou da desigualdade e a justificativa para elas como um efeito da mesma modernização que foi enunciada nos períodos anteriores. Isto é, ainda que fosse afirmada a « decisão de não adiar para quando o país for rico a melhoria da distribuição de renda e a abertura de oportunidades para todas as classes » (II PND 1974, 48), a exacerbação da desigualdade aparecia como um problema que se insinuava em função do avanço já realizado em outras áreas : « Na medida, inclusive, em que se consolidaram os resultados econômicos, passou o problema social a ocupar o primeiro plano das preocupações dos Governos da Revolução » (Idem: 24). Ele seria resolvido

« com planejamento e capacidade executiva » e « sem abrir mão da tarefa ambiciosa de propor a todos os brasileiros um novo e maior esforço para superar a distância que nos separa do pleno desenvolvimento, consolidando e ampliando os resultados que o País tem alcançado nesses dez anos de Revolução » (Idem:11).

Ainda que de forma mais relativizada, permaneciam, no plano discursivo, as menções a um investimento presente que seria recompensado no futuro. E ao governo caberiam a autoridade e a competência para tornar reais os resultados desses esforços.

II. Pobreza como problema social

          A hibridez de uma pobreza considerada de um lado como sinal de atraso no desenvolvimento econômico e de outro como problema a ser considerado em si permanece nos Planos produzidos no momento de transição da ditadura para a democracia, mas com mudança no peso concedido a cada um dos lados da equação. Se antes se tratava a pobreza e a desigualdade social como produtos do desenvolvimento econômico, com a ressalva de que mereciam também atenção específica, no primeiro plano após a redemocratização, os problemas sociais mereciam atenção específica, com a ressalva de que também pudessem ser aliviados com o desenvolvimento econômico. No período de transição, pobreza e desigualdade deixaram de ser enunciadas nos planos dos governos como sinal de atraso para tornarem-se problemas que resultavam de um modelo de desenvolvimento que não só não fora capaz de resolver desigualdades, como também as agravou. Portanto, sendo os problemas sociais definidos a partir de um processo admitido como coordenado e executado segundo escolhas de governo, os termos de sua resolução faziam parte do mesmo âmbito de escolhas e ações de responsabilidade do Estado. Nesse sentido é que se tornou possível, com o tempo, a definição da pobreza e da desigualdade como problemas sociais.

O III Plano Nacional de Desenvolvimento/ 1980-1985 (III PND) foi o último plano elaborado durante o regime militar. Os anos aos quais ele se refere foram marcados pela intensificação dos passos dados no sentido da redemocratização do país e das mobilizações populares de oposição ao regime e reivindicação de melhorias de condições de vida. Em relação ao Plano anterior, mantiveram-se as menções às dificuldades econômicas enfrentadas no cenário internacional, bem como afirmações da necessidade de « engajamento » da população e dos órgãos públicos na continuidade do desenvolvimento. Nessa linha, o Plano é apresentado como flexível, aberto a adaptações, em decorrência do caráter dinâmico do planejamento (III PND 1980, 9). Entretanto, apesar do agravamento dos índices de pobreza nesse período, o III PND não acompanha o II PND na afirmação de uma política social com fins específicos. Ao contrário, volta-se à afirmação de que a prioridade é pelo crescimento econômico, na medida em que ele forneceria as condições e recursos necessários para atingir, então, objetivos sociais.Nessa perspectiva, o plano traça uma espécie de divisão de tarefas entre Estado e setor privado, que remete aos princípios liberais de intervenção estatal. Isto é, o Estado deveria limitar-se a suas funções sociais mais tradicionais e, na economia, restringir-se a áreas de interesse nacional ou inviáveis para a iniciativa privada. No campo econômico, o III PND reflete perda de força tanto pela temática do planejamento econômico, quanto pela equação que igualava desenvolvimento e industrialização. Não que ela não tenha destaque no corpo do documento, mas a ênfase que ela recebe é suavizada em relação aos planos anteriores e, em contrapartida, ganha preponderância a discussão sobre o desenvolvimento agrário, o que pode ser confirmado pela própria estrutura do plano. Entre as políticas setoriais, três são apresentadas como prioritárias : (i) Agricultura e abastecimento, (ii) Setor energético e (iii) Setores sociais. As três restantes são: (iv) Indústria, (v) Setores de Infraestrutura, (vi) Outros setores. Essa mudança incide, em alguma medida, no tratamento dispensado aos problemas de pobreza e desigualdade sociais. Primeiro no sentido de que desaparece a noção de subdesenvolvimento ou atraso que consistiam na definição de tais problemas. Segundo, na medida em que o investimento na agricultura é justificado como alternativa para resolução de uma série de questões sociais relacionadas ao ambiente urbano.

O conjunto de políticas destinadas aos problemas de desigualdade e pobreza continua a representar um universo altamente segmentado. A distribuição de renda e a melhoria de condições de vida mantêm-se presentes e justificam a maior parte das medidas propostas, mas são referências utilizadas de maneira fluida, como uma espécie de princípio norteador ou, em outras palavras, sem que fique claro como determinada medida contribui para o bem estar social defendido. Compõem a política setorial voltada para a área social, as mesmas áreas de Educação, Saúde, Saneamento, Habitação e Trabalho, acrescidas de novas duas áreas, « Segurança Pública » e « Desenvolvimento Comunitário ». O problema da nutrição, discutido no II PND entre as questões sociais, no III PND foi deslocado para o item referente à política agrária, recebendo, assim, o mesmo tratamento genérico de princípio orientador ou de justificativa para o investimento no desenvolvimento agrário este desenvolvimento traria as melhorias desejadas no campo, entre elas, ampliação do acesso a gêneros alimentícios, especialmente pelos grupos de menor renda. Considerando as proposições em cada área de atuação da política social, não há grandes mudanças em relação às proposições de planos anteriores. Diagnósticos de serviços com cobertura insuficiente e de qualidade inadequada são acompanhados de defesa de ampliação de acesso, prioritariamente pelas « camadas mais carentes » (III PND 1980, 39) e melhoria da qualidade dos serviços oferecidos. A política de distribuição de renda levaria à « crescente disponibilidade de acesso aos serviços de educação, saúde, saneamento e previdência, bem como de moradia, alimentação, transportes e oportunidades de trabalho » (III PND 1980, 16).

Os elementos que introduzem novidades neste Plano apresentam-se com clareza nos novos itens « Segurança Pública » e « Desenvolvimento Comunitário », especialmente neste último. O item relativo à segurança trata de melhorias de serviços focalizando as estruturas penitenciária e policial, a formação dos profissionais da área e a dinamização das ações judiciárias. No que se refere às estruturas físicas, dispensável tratar do estranhamento causado pela presença de tal questão num período de ditadura militar. O mesmo se aplica à formação dos profissionais, se não fosse esta uma menção presente em outras áreas e em planos subseqüentes, juntamente com o tema da racionalização, desburocratização e descentralização dos serviços públicos, tratado neste item sob a forma da agilização das ações judiciárias. Sob os termos da racionalização e desburocratização aparece, ainda de forma inicial, o tema da ineficiência pública. No III PND, a afirmação de que é « urgente e fundamental melhorar relação benefício/custo nas diversas áreas », indo « além da simples canalização de mais recursos » (III PND 1980, 64) para os setores sociais sintetiza essa idéia. A descentralização, por sua vez, remete à maior participação dos estados e municípios na gestão das políticas e, no limite, de organizações com atuações extremamente reduzidas geograficamente, normalmente designadas como organizações de atuação local ou, como no Plano, de atuação comunitária. No III PND, o « desenvolvimento comunitário » refere-se, grosso modo, a atuações voltadas à saúde e assistência de grupos específicos: « materno-infantil, atendimento ao menor, ao idoso, ao excepcional e aos carentes em geral » (III PND 1980, 70). A valorização da « comunidade » ganhará grande força no período de transição democrática, em função dos movimentos populares. Além disso, a delimitação de grupos muito específicos, talvez não exatamente inédita, também passa a tornar-se mais freqüente nas proposições de políticas sociais.

No primeiro plano de desenvolvimento elaborado após o término da transição da ditadura para a democracia, o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República/ 1986-1989 (I PND-NR) esses elementos – a menção a grupos e à comunidade e os temas da racionalização, desburocratização e descentralização - marcaram a tônica da discussão dos problemas sociais. Os índices de pobreza continuavam crescendo(4) e às mudanças que fragilizavam a manutenção dos militares no poder somaram-se a oposição pela redemocratização e por mudanças que levassem a melhorias na qualidade de vida (Sallum, 1996). Em 1985 foi eleito, ainda que por voto indireto, o primeiro presidente civil do país desde o golpe de 1964. O regime militar foi encerrado por meio de acordos e jogos políticos, numa transição que muitos autores já caracterizaram como negociada, sem rupturas entre os políticos que saíam e os que entravam nos cargos públicos (D’Araujo, 2001; Soares, D’Araujo e Castro, 1995; Skidmore, 1988). De qualquer maneira, os movimentos populares tiveram atuação destacada nesses anos dando às mobilizações em torno dos problemas sociais diversas feições e sobre o que já se produziu conjunto bastante extenso de debates: as reivindicações dos trabalhadores e os movimentos sindicais; grupos e associações organizados em torno da defesa dos direitos das mulheres, dos negros, de crianças e adolescentes; setores populares por melhoria nos serviços públicos como transporte, habitação, saneamento e pela redução do custo de vida. (Brant e Singer, 1980; Kowarick, 1994; Sader, 1988). O ambiente de mobilização enfatizava o caráter político intrínseco às ações e decisões necessárias para o alcance das melhorias desejadas. Consolidou-se, neste período, a popularização da noção de direitos sociais. A garantia desses direitos era vista como resultado de esforços coletivos de reivindicação e negociação entre os diversos grupos e movimentos e o poder público. Muitos desses movimentos e organizações participaram dos trabalhos para elaboração da Constituição, promulgada em 1988 e que, incorporando muitas de suas reivindicações, foi chamada de « Constituição Cidadã ».

O I PND-NR incorpora alguns desses principais pontos. Seu texto exacerba o caráter narrativo que vinha tornando-se mais presente nos sucessivos planos de desenvolvimento. A cada seção do documento, os diagnósticos expõem problemas que não diferem em conteúdo daqueles já abordados, relacionados, sobretudo, aos problemáticos acesso e qualidade de serviços públicos. Os dados apresentados, entretanto, são expostos com grau de detalhamento que chegam a se aproximar de exemplos de experiências no nível individual. Ao lado dessa tônica, o acesso e a qualidade dos serviços são afirmados como « direito inerente à cidadania e dever do Estado » (I PND-NR 1980, 82). Assim, invertendo de forma contundente a relação entre objetivos econômicos e sociais, traz a afirmação de que objetivos sociais não só requerem políticas específicas, mas que o modelo de desenvolvimento instaurado « agora se baseia na firme deliberação política de condicionar as opções macroeconômicas às prioridades sociais inadiáveis » (I PND-NR 1980, 14). O destaque ao tema social fica evidente no slogan do primeiro governo federal civil, « Tudo pelo Social » (Augusto, idem) e na própria estrutura do plano, em que após a apresentação das prioridades de governo (« Crescimento econômico, reformas e combate à pobreza »), a primeira parte é intitulada « A retomada do desenvolvimento » e a segunda, « Desenvolvimento social » precedendo itens que costumeiramente eram prioritários como « Desenvolvimento econômico », « Ciência e Tecnologia », « Forças Armadas » ou « Relações Exteriores ».

A despeito da tônica diferenciada no tratamento dos conteúdos das políticas sociais (o detalhamento descritivo e a temática dos direitos), as áreas relativas a elas não apresentam diferenças em relação ao que figurava nos planos anteriores : Educação, Saúde, Saneamento Básico, Habitação, Justiça e Segurança Pública, Alimentação, Previdência Social. As inovações ficam por conta da área de « Assistência Social » e « Programa Nacional de Desburocratização ». Este último diz respeito ao fortalecimento do tema da descentralização e racionalização dos serviços, já observado no III PND. Seu conteúdo é o mesmo e refere-se à necessidade de melhoria dos serviços públicos. O I PND-NR acrescenta metas como eliminar organismos estatais que se sobrepõem, melhorar coordenação entre níveis federal, estadual e municipal e investir em recursos humanos, problemas que prejudicam a eficiência e desperdiçam recursos públicos. A descentralização aparece, nas diversas áreas, mais fortemente vinculada ao tema da participação. Isso é observável tanto no caso da saúde em que se defende o « controle social » (I PND-NR 1980, 82), isto é, acompanhamento dos serviços pela comunidade atendida para sua avaliação e melhoria, quanto no caso da educação em que se defende a aproximação entre escola e comunidade e adequação do ensino às necessidades de seus moradores e dos alunos. Algo completamente diferente do que era possível observar no PAEG, por exemplo, em que a transformação do ensino deveria atender às necessidades da chamada sociedade moderna.

O item Assistência Social, por sua vez, é interessante tanto por sua novidade quanto pela dubiedade de seu conteúdo. De um lado, a presença deste item parece justificar-se (e nesse sentido ele é indicativo de uma situação) pelo reconhecimento da existência de uma parcela da população fora dos mercados e sem acesso aos serviços públicos e que é preciso atender em caráter emergencial. Entretanto, ao mesmo tempo em que tal reconhecimento espelha a característica geral do plano de atenção prioritária a essa população, os termos em que isso é feito contrasta com o tema dos direitos e o tom de politização presente no restante documento. A justificativa para ações de assistência com base na defesa de prevenção da criminalidade ou de preservação da família, « unidade social básica » (I PND-NR 1980, 103), contrasta com a abordagem utilizada pelo plano na discussão das demais áreas de atuação social do Estado. Como já mencionado anteriormente a área da Assistência Social no Brasil possui histórico de imbricamento entre filantropia pública, privada e religiosa. Seu questionamento e reformulação ocorreu por meio de movimentos internos à própria área profissional da Assistência, a partir das diversas formas de resistência e crítica à ditadura militar. Os resultados da politização pela qual passou também a área da Assistência Social não aparecem no I PND-NR.

No que nos interessa aqui, pode-se afirmar que no período que vai do fim da ditadura aos primeiros anos da república, a forma como os problemas de pobreza e desigualdade foram tematizados transformou-se significativamente. O enfraquecimento da temática do desenvolvimento fez desaparecer, também o aparato discursivo e simbólico que definia tais problemas como marca de um subdesenvolvimento prestes a ser superado. No plano real, a concentração de riqueza e aumento da pobreza minavam as bases deste discurso e levavam à crítica de seus enunciadores, representados pelos diferentes governantes que se sucediam. Tal questionamento foi potencializado também pelo clima de resistência política ao regime militar, que reuniu e organizou a população no sentido da afirmação das melhorias como direitos sociais. Sua garantia estava atrelada à responsabilidade da sociedade em fazê-los presentes na pauta de governo e à responsabilidade pública do Estado em tomar as decisões para cumpri-los.

Não tardou, entretanto, para que a pobreza e a desigualdade como resultados de escolhas e decisões políticas passassem por novas transformações, operadas pela resignificação das relações entre sociedade e Estado.

III. Hipótese: pobreza individualizada

          Os anos entre o início do mandato do primeiro presidente civil do Brasil em 1985, a primeira eleição direta para presidência em 1990 (mandato marcado pelo impeachment do presidente em 1992 e posse de seu vice) e a eleição de Fernando Henrique Cardoso em 1995 foram marcados por transformações que vão além da passagem de uma ditadura para um regime democrático. A crise econômica e social não apresentou melhoras e no contexto de promulgação da Nova Constituição em 1988, que coroou muitas reivindicações populares, já tinha início um debate sobre sua inviabilidade ou mesmo inadequação, com base no diagnóstico que se popularizou mais tarde como de « falência do Estado » (Santos e Lamounier 1992). Também são dessa época as primeiras medidas liberalizantes, cujas críticas formaram a polêmica em torno do Consenso de Washington (Naim 2000; Williamson e Kuczynski 2004). Sob essa chancela e num período marcado pela combinação de inflação com estagnação econômica, o planejamento passou a ser visto como instrumento de governo ultrapassado diante da necessidade de modernizar a estrutura burocrática do país. Eram os primórdios do que viriam a ser a base da Reforma do Estado no pós 1995 (Pereira, 1998; Pereira e Spink 1999). Ainda que apenas citadas, essas referências são necessárias porque se de um lado não estão diretamente relacionadas à transformação nas formas públicas de definir e tratar os problemas de pobreza e desigualdades sociais, de outro são pontos importantes para a formação de um contexto de mudanças que incide sobre elas de maneira determinante. Neste período, a crescente pauperização, as sucessivas crises e descrença nas ações estatais, o enfraquecimento das organizações e movimentos populares somam-se a este contexto num conjunto de relações de autodeterminação, sem que se possa apontar uma causa ou um conjunto delas para a redefinição do problema da pobreza e da desigualdade. Seria necessária uma descrição mais pormenorizada, o que ultrapassa em muito os propósitos deste artigo. Entretanto, considerando-se as formas predominantes pelas quais a pobreza e a desigualdade sociais passaram a ser tematizadas a partir da segunda década de 1990, podemos encerrar a discussão construindo uma hipótese com segurança: trata-se de uma pobreza cujo conteúdo social vem sendo extraído cada vez mais e por diferentes meios, resultando numa pobreza definida por determinantes individuais.

Antes de prosseguirmos, é preciso fazer uma retomada dos períodos anteriores e das análises que procedemos por meio dos planos de desenvolvimento dos diferentes governos. Como mencionado, a formação de uma área de assistência a populações pauperizadas, no Brasil, relacionava iniciativas de organizações filantrópicas privadas, estatais e religiosas. A leitura dos sucessivos planos de desenvolvimento fornece, como também dito, pistas de como o problema crescente da pobreza foi se configurado em questão que não residual, ou como objeto de caridade, mas como problema a exigir respostas e ações do Estado. A progressiva atenção dedicada ao problema da pobreza nos planos expõe esse deslocamento. A ausência de projetos políticos para o país entre os anos de 1985 e 1995, causa e resultado das disputas e transformações que neles se deram, desaconselham, num primeiro momento, a análise de documentos semelhantes aos planos de desenvolvimento produzidos neste período. Previstos pela Constituição como de elaboração obrigatória pelos presidentes eleitos, foram tratados como respostas a exigências burocráticas (Matos 2002)(5). De outro lado, o que se observa após 1995 é a continuidade e, em certa medida, a radicalização do tratamento da pobreza como um problema em si. Passaram a ser discutidas e desenvolvidas formas emergenciais de tratar suas manifestações mais agudas, de forma que a menção a políticas tradicionalmente sociais, como de Educação, Saúde, Habitação passou a não ser necessariamente obrigatória. De alguma maneira, a divisão entre uma área dedicada à pobreza e outras áreas sociais se recolocou, mas com particularidades condizentes com seus contextos. Diferentemente da dicotomia do passado, em que o tratamento focalizado da pobreza era residual, nos últimos anos ele vem ganhando proeminência no discurso governamental, resultado também da dimensão que o problema adquiriu.

Por este motivo é que a hipótese sobre a forma atual de definição e tratamento público da pobreza e da desigualdade não faz menção às políticas sociais setoriais. Porque a discussão pública sobre esses problemas se faz por meio de documentos, programas e projetos específicos, de grande destaque nos governos federais desde 1995. Neste contexto, a redefinição dos problemas de pobreza e desigualdade no sentido sugerido há pouco, de esvaziamento de conteúdo social em favor de sua individualização, passa pelo enfraquecimento do tema dos direitos sociais, que caracterizou o período anterior, e a afirmação da chamada crise do Estado.

Grosso modo, o diagnóstico de falência do Estado abria caminho para duas vertentes do discurso social do governo federal: a primeira era a de que a população não deveria ficar de braços cruzados esperando que o Estado, comprovadamente ineficiente, resolvesse os problemas sociais. Essa postura, qualificada como negativa, era freqüentemente atribuída aos « velhos » movimentos sociais, que interpelavam o governo, ao invés de colaborar com ele em favor de interesses sociais. A segunda vertente desse novo discurso era a de que a sociedade brasileira, naturalmente solidária, deveria se organizar para atuar de forma propositiva e empreendedora e resolver problemas que ela conhecia tão bem, inclusive melhor que o assim designado « gigante » e « falido » Estado brasileiro. Nessa linha, a sociedade era apresentada como criativa, ágil e eficiente. Qualidades cujos opostos descreviam o Estado. Houve grandes debates nesse período, em que as críticas a essas orientações eram chamadas de « refilantropização da questão social », no sentido de que a resolução dos problemas sociais resultava da colaboração entre aqueles que dispunham de « tempo, trabalho e talento » (Centro de Voluntariado de São Paulo 2000, 9) e aqueles que precisavam do que essa doação tinha a oferecer e produzir. É também desta época o crescimento do chamado terceiro setor, que partilhava e difundia partes do ideário que compunha esse discurso.

Com abordagem nitidamente distinta, os dois governos de Luis Inácio Lula da Silva têm na transferência de renda o principal pilar de sua política social. Atribuído com freqüência aos elevados índices de popularidade alcançados pelo presidente, aparece no discurso do governo como opção em defesa e proteção dos mais pobres e menciona as contrapartidas exigidas, como freqüência de crianças e adolescentes à escola e a serviços de saúde, como medidas de fortalecimento das famílias e promoção de seu desenvolvimento. As discussões mais comuns, - além de seu caráter eleitoreiro, na visão de seus críticos – estão colocadas sobre as implicações relativas à focalização que a política requer e à avaliação de seus efeitos na redução da pobreza. No debate sobre a focalização está em jogo a capacidade de o governo identificar corretamente aqueles indivíduos que devem ser beneficiários do programa, bem como não incluir outros que não respondam aos requisitos necessários para ter acesso à renda. No debate sobre a avaliação, de maneira semelhante, coloca-se em questão a definição dos critérios de avaliação da eficácia da política, isto é, os efeitos que a renda produz sobre a melhoria da qualidade de vida dos beneficiários, especialmente sobre seu consumo, escolaridade, saúde. Nesse sentido, as duas políticas se alinham na identificação da pobreza como um problema que não diz respeito aos processos e escolhas políticos e sociais, mas que surgem e podem ser resolvidos no âmbito da esfera individual e familiar. Seja pela solidariedade, por meio da organização de características de empreendedorismo e investimento em talentos pessoais que se complementam na busca de melhorias, seja pela complementação de renda para investimento em formação ou também em iniciativas empreendedoras de superação das dificuldades.

Considerando todo o período de forma mais geral, o privilégio do foco no indivíduo e a fragilização do sentido social da pobreza foram debatidos por meio da oposição entre políticas sociais universais e focalizadas. A focalização, pedra de toque da política social do pós 1995, foi a opção de gestão pela qual se deu o descolamento da pobreza do processo social que a engendra. Esvaziado o debate « universalização » versus « focalização » (Cardoso 2004; Kerstenetzky 2005; Yazbek 2004) pela vitória do argumento da falência do Estado e, em seguida, pela defesa da eficiência de recursos, a pobreza deixou de figurar como resultado de processos históricos para ser enunciada como resultado de uma combinação de características individuais, tais como escolaridade ou composição familiar, sobre as quais a política social do governo poderia atuar.

Conclusão

          A leitura dos sucessivos Planos de Desenvolvimento mostra um deslocamento do tema da pobreza e transformações nos significados atribuídos a ele e nas políticas propostas para seu enfrentamento. Como sinal de subdesenvolvimento nas décadas de 1960-70, seria superada com o progresso e modernização trazidos pelo desenvolvimento industrial e crescimento econômico. Ganhando maior centralidade entre os anos de 1980-90, foi tematizada como objeto cuja resolução dependia de decisões políticas e se realizaria na perspectiva dos direitos sociais a serem garantidos pelo Estado. De meados de 1990 até os dias atuais, a pobreza ocupa lugar de destaque nos discursos e programas de governo dos governos federais, mas com ações que colocam determinadas características individuais e familiares como foco, indicando que a situação de pobreza resulta, portanto, de tais características. Ainda que distintas, as políticas sociais dos presidentes Fernando Henrique Cardoso (1995-99 e 1999-2003) e Luis Inácio Lula a Silva (2003-07 e 2007-11) têm em comum o que chamam de promoção dos indivíduos para superação da pobreza. Perspectiva que, desenvolvida isoladamente retira a compreensão do fenômeno de um âmbito mais amplo em que causas sociais e históricas são fundamentais para a origem e para a solução de problemas sociais.

Os efeitos dessa forma de tratar e, portanto, de produzir uma definição da pobreza ainda é assunto a explorar, a despeito de suas manifestações mais evidentes de despolitização e responsabilização dos indivíduos por trajetórias e situações de empobrecimento. O exercício de recuperação da história realizado aqui deve contribuir para o debate menos pela análise isolada de cada momento e mais pelas evidências que o olhar ao longo do tempo fornece a respeito das transformações ocorridas.

O argumento da urgência e da escassez de recursos públicos muitas vezes desprestigia questionamentos a respeito dos significados das medidas adotadas, como se fossem meras elucubrações de quem não se compromete com a realidade. Argumento perigoso, espelha, ele mesmo, o contexto em que se dá o processo de autonomização da pobreza ou do esvaziamento de seu conteúdo social. A importância de recuperar essas transformações está, assim, também em recusar como dada a inevitabilidade da pobreza e das desigualdades sociais. Esse o sentido de seus conteúdos sociais. Essa uma tarefa eminentemente sociológica.

 

 

Notas